乡（镇）村债务解剖
——以温州市灵溪镇为例
胡振华 吴成成
2012年12月12日16:45
从2005年到2010年，县、乡、村债务在不断加速增长，预计占全国GDP的比重在5%～10%之间，占全国财政收入的的比重在30%～50%之间。我国在2011年的GDP达到472000亿元，财政收入有103740亿元，因此，2011年我国的县、乡、村债务总额预计达到23600～47200亿元，乡（镇）村债务达到7552～15104亿元，县级债务7304亿元。目前县乡2.5万亿的财政收入，按照债务占收入一半，亦相应有上万亿的县乡债务,并以每年100亿元的速度递增。
本文以温州市灵溪镇为例，对乡（镇）村债务问题的成因、现状和化解方法进行研究。
因为乡镇财务数据收集的困难，2010、2011年债务数据目前无法获得，本文采用能够获得离现在最近的2008年、2009年的债务数据，但这不会影响本文分析的整体观点。
温州市灵溪镇两级债务现状
一、乡（镇）村债务的基本情况。1.温州市乡（镇）村债务的规模情况。截止到2009年底，温州全市乡镇债务达到159817.64万元、村级债务达到166475.58万元，全市乡村两级债务总额达到326293.22万元，平均每个乡镇（不包括街道）、行政村（含街道下辖行政村）分别负债609.99万元、30.87万元。而且，全市15个省级中心镇的平均负债水平是全市乡镇平均水平的6.91倍，平均每个镇负债4213.17万元，累计负债总额达63205.62万元。
2.灵溪镇乡（镇）村债务现状。灵溪镇位于浙闽交界，是浙江省温州市苍南县最南端的一个县政府所在地。全镇面积88.5平方公里，总人口22.6万人，下辖9个办事处，112个行政村、24个居民区。灵溪地理条件优越，交通便利，2003年全镇实现国内生产总值25.67亿元，工农业总产值61.92亿元，税收收入25890万元，综合经济实力在温州市三十强镇中名列第九，是浙江省社会综合改革试点镇。截止到2009年，灵溪镇乡镇债务累积达到11089.2万元，其中用于本镇公共事业的的建设的比例高达70.92%。从2000年到2009年，灵溪镇累计投入40910万元用于基础设施建设。维持乡镇政府机构的正常运作支出占到了灵溪镇债务总额的16.81%，其中，日常管理费用和人员工资支出是乡镇机构正常运作所需债务支出主要原因，通常占到债务支出总额的三分之二。
二、乡（镇）村债务的特点。
1.负债金额大。从总体上看, 我国乡村负债总额增长并没有呈现出明显的区域结构性特征，各地普遍呈快速增长态势。从现在掌握的材料看，在我国31个省级行政单位中，乡（镇）村债务总额有的达279亿元。乡（镇）村债务总额负担实际上已超过长期建设国债负担。2006年底，温州市苍南县乡镇平均负债722.1万元，负债最高的龙渡村已达1262万元；全县除河市镇河龙村、店子村没有村级负债外，其余的村均有债务。
2.负债增长速度快。2006 年底乡镇债务总额46211.1万元, 比2002年审计锁定乡镇债务32316万元增加13895.1万元，年均增加3473.8万元。2006年底苍南县县村级债务总额13846万元，比2002年审计锁定村级债务7396万元增加6450万元，年均增加1612.5万元。
3.债务跨越年代久远。调查显示，九十年代中后期是形成债务的高峰，乡村大多数债务都是在这一时期形成的。由于跨越时间较长, 许多债务由于各种因素的影响已找不到偿债主体，不得不由政府兜底。从约定的还款时间来分析, 偿债高峰期来临。截至2005年底，乡村两级债务偿还期在一年以下的达到57427万元，占债务总额的32.5%；偿还期在一年以上五年以下的债务为65370万元，占债务总额37.5%；偿还期在五年以上的为53752万元，占债务总额30%。由于年代久远，易清收的都已基本清收, 剩下的多是“硬骨头”，越往后越难化解。
4.新增债务的来源发生结构性变化。（1）乡镇债务主要是应付款、单位借款、上级财政借款以及金融机构贷款构成。其中应付款比例最高，达到31.38%，其主要表现为工程未付款，一般是乡镇用于产业基地建设、交通设施建设、学校建设以及城镇建设而欠下的工程款项。上级财政借款即财政周转金也是重要组成部分，比例也达到20.68%，主要是乡镇为完成上级布置的阶段性任务而临时周转借用。另外金融机构贷款和单位个人借款也分别占比23.32%和24.78%，这其中也包含一笔为数不少的利息支出（见表1、图1）。
（2）村级债务主要是应付款、金融机构贷款以及单位个人的借款。其中应付款的比例高达53.86%，主要是基础设施建设的工程欠款，另外还表现为一些村引进项目时收取的企业保证金、工程项目押金等。上级财政借款即财政周转金也是重要组成部分，比例也达到20.68%，主要是乡镇为完成上级布置的阶段性任务而临时周转借用银行、信用社贷款占比24.03%，单位个人借款占比20.45%（见表2、图1）。调查中发现利息的滚动积累，导致村级债务数额越积越大，债务越垒越高，特别是单位个人借款的利息支出，而单位借款绝大部分表现为村干部、部分富裕村民的家族或私人公司的借款，实质上也属于私人借款，这一点与乡镇债务最为不同，因为乡镇债务中的单位借款，相当部分是向本区域内富裕村级组织的借款。
5.村级债务的区域差异化明显。（1）因为地域的不同，乡镇债务表现出明显的差异。相较于一般的村镇，具有区位优势的中心村镇，特别是经济发达的村镇往往因为经济发展和竞争压力，更倾向于举债进行村镇建设和产业基地建设，致使自身负债居高不下。河头村作为瞿溪镇的经济中心，其负债金额高于同镇的雄溪、埭头、滩头。经济强镇表现的更为明显，瓯北、龙港、鳌江三镇在2009年度温州三十强镇排名中分列第2、3、9位，三镇负债分别是18419.44万元、18627.52万元、24006.73万元，均超过洞头、文成、泰顺三县乡镇债务的累计总额。
（2）村级债务普遍表现为经济相对发达的村负债低于经济落后的村。同时因为地域不同也呈现差别，一是欠发达地区的负债村数量较多，但负债额度不大且具体负债数额差距不大。如文成县384个行政村中，有272个村存在不同程度负债，负债村比例超过70%，村均负债11.45万元，大部分村负债数额在5～20万元之间。二是经济发达地区村级债务两极分化。集体经济强的村尽管建设发展支出多，但因其具备稳定的不菲收入来源，基本没有债务，而集体经济相对薄弱的村，因为本区域经济强村的榜样作用，急于发展，往往脱离本村实际，盲目决策上项目，直接导致高额债务的产生。如苍南全县负债1000万元以上的村有4个，负债500～1000万元之间的村有7个，全部集中在龙港、灵溪两个经济强镇。
乡（镇）村债务成因分析
一、兴办公益事业形成负债。前些年特别是农村税费改革前，乡镇不切实际的大搞政绩工程、基础设施、公益事业( 包括乡村学校、道路、植树造林、医疗卫生建设等)，向上争取资金比较困难，向农民集资只筹措到一小部分的钱，大部分资金缺口只有通过借款来解决。
二、压力型行政体制导致债务增加。根据调查报表统计，温州市村债用于公益事业和兴办企业的支出比例高达90.51%。公益事业主要是以村庄建设，道路建设和村办公楼建设为主的村域内的生产生活基础设施的投入，这三者的投入比重占公益事业总投入的九成。灵溪镇下东垟村花费近100万元聘请上海同济大学做新村规划，上马建设7条桥梁和机耕路，并高投入打造花卉基地。由于同时建设多个项目，资金需求巨大，结果导致村集体发生800多万元债务。然而，并非下东垟村政府急功近利，盲目投资建设，搞面子工程，其产生的根源是上级下达的创建达标硬性任务，仅苍南县政府要求完成的村办公楼建设指标就使灵溪镇产生的村级债务高达2210万元。
村级组织兴办企业除了发展村级集体经济的需要，也是上级行政压力的结果。村级兴办企业绝大部分不是由自身直接经营企业，而是通过购置、整合固定资产，如修建大楼、开办市场、建造厂房、修整店面等用于出租。但是相当部分村领导缺乏经济意识和发展观念，盲目决策，超出自身承受能力上项目、搞建设，导致巨额债务发生。苍南县灵溪镇龙渡村利用银行贷款、村民集资、民间高息借贷等形式筹资建设新城农贸综合服务市场大楼，由于盲目投资，造成大楼入不敷出，不仅借款无法支付，而且每年需要支付高额利息，“利滚利”，最终导致龙渡村村级债务总额高达1000万元。根据数据显示，全市因兴办企业致使村级组织发生债务18609.15万元，比例高达37.91%。
三、财政分配体制的不合理。
我国财政体制改革对于乡村组织而言，意味着“财权上收、事权下移”。2009年温州三十强镇中前三位的柳市、瓯北、龙港三镇，2009年财政总收入分别达到10.87亿元、9.6亿元、6.5亿元，而镇级分成可支配财力只有1.69亿元、0.86亿元、1.13亿元，比例严重失调。在财政上移同时，上级政府将事权逐级下移，使得乡镇财政面临巨大压力。随着发展的需求，农村公共品的供给不断丰富，乡镇财政不得不负债建设基础设施。同时为了缓解财政压力，把村域内的公共品转嫁给村级组织，特别是近几年农村达标升级活动不断，如中小学建设、乡村道路、党建工作、综合治理、环境卫生、文明创建等，很多都是硬件建设，迫使本来就捉襟见肘的村不得不大量借款，直接导致村级组织债务的增加。
四、体制和政策的障碍。长期以来，围绕着现代化建设过程中的城市偏向而产生的体制和政策，不仅直接形成对农村、农业和农民的剥夺，而且导致农村人才、资金和资源的外流。与此同时，国家对农村和农业的投资不仅未能弥补农村资源的外流，而且占财政支出的比例还呈下降趋势，其结果是农村发展的严重滞后和二元结构的不断强化。在这种不利的体制和政策环境下，乡村组织经济实力的弱化成为必然的结果，一旦乡村组织面临支出刚性，债务的产生就不可避免，而支出刚性往往也是体制和政策造成的。
尽管《村民委员会组织法》明确要求村民自治，但是村级组织作为乡镇党委、政府下级组织的角色并未根本改变，乡镇党委通过任命村支书和村党组织成员就可以基本控制村级事务。在传统压力型制度下，一方面乡镇不得不接受县里众多指标任务的分解落实，诸如计划生育、综合治理、安全生产，另一方面，根据村经济组织实力，乡镇将来自上级的有关任务又分解到所辖的各村，并对村干部实行事务指标考核，从而导致乡村两级组织债务逐年增长。乡村领导干部为了在有限的任职内显现政绩，加紧在短时间内完成或超额完成上级的任务，绞尽脑汁追求政绩，于是就开始“整事”，弄点标新立异能“贴金”的东西，盲目举债搞建设或“办事情”，就是人们所说的“政绩工程”或“形象工程”，以达到升迁的目的。五、乡（镇）村债务管理混乱，缺乏债务监督机制。债务使用管理薄弱，对债务的管理缺乏制度规定。对如何管理使用债务资金、是否需要对债务承担责任、承担多少以及由谁来监督以保证资金使用的安全有效等，缺少制度保证。
乡（镇）村债务化解对策
长期积累的过度乡（镇）村债务已成为乡村经济运作的沉重包袱，而且出现偿债危机，甚至还有加重趋势。可以说乡（镇）村债务已经成为现阶段农村社会潜在的不稳定因素。
乡（镇）村债务问题涉及面广，债权债务关系复杂。面对这样一个改革性强、工作难度大的系统工程，必须充分认识债务化解的重要性，然后根据乡（镇）村债务成因的不同，有针对性的对其分析、研究，提出不同的解决方案，以防止在化解债务的同时出现新的问题。化解乡（镇）村债务要具体做好三方面工作。
一是认真核查，摸清底数。要对全市乡村债权债务情况开展全面细致的核查摸底工作，在分清性质的基础上，分门别类制定相关政策，落实偿债责任、制定偿还计划。特别是县一级财政部门和农业部门要制定控制和化解乡（镇）村债务的具体政策措施。
二是逐步化解乡（镇）村债务。按照“分级分类承担、责权利和借用还相统一”的原则，明确责任，先易后难，依法依规，分类处理。乡镇党委、政府作为这项工作的责任主体，要努力通过增收节支、盘活现有闲置资产等多种手段努力化解债务。财政部门要安排一定的资金，通过“以奖代补”等方式，专项用于乡镇债务化解。各级政府要通过健全村级债务动态监控机制、村级财务管理制度和新增债务责任追究制，建立化解村级债务的长效机制，有关部门根据工作职责，从政策和资金方面支持帮助村里逐年化解累积债务。
三是坚决制止发生新的债务。为了从源头上控制乡镇债务，今后乡镇的建设项目必须报上级政府审批，凡未经上级财政部门出具明确意见的项目，有关审批主管部门不得批准。同时，要对项目实施情况进行动态监控，强化审计监督。今后乡镇政府原则上不得举债搞建设，不得为具体的经济活动提供担保。特别是在新农村建设中，坚持规划先行、项目配套、先修后建、先易后难的原则，做到量力而行、尽力而为。今后凡是各部门安排的涉及村级基础设施建设和农业综合开发项目，必须足额安排资金，不得留有缺口，一般不得要求村级组织安排项目配套资金。
1.政策性债务。乡（镇）村债务中的很大一部分是由于上级政府下达各种指标任务或政府政策不当造成的。对于上级下达任务形成的债务，应该由各级党政组织认真清理文件，根据曾经下达到县以下和乡村的文件内容，核定所应该承担的债务，并且明确保证今后如没有足额经费就不再下达任务。另外上级下达的税费上交任务所造成乡村负债（包括利息），均应由财政部门负责解决。对于政策变化导致的债务，这本来就不应该由乡村组织承担责任，应该由决策部门负责解决，或者直接由财政部门逐年予以核销。对于配套导致的债务，建议由下达配套项目的部门承担偿债责任。
2.公益性债务。许多债务是乡村组织在提供公共品的过程中形成的，当然，政策性债务中很多也是公益性债务。对于没有上级任务或政策要求而自发提供公共品形成的债务，考虑到其公共用途，可以通过财政、乡村组织和村民三方面共同努力予以化解，其中财政应当承担绝大部分。
3.经营性债务。这其中主要是乡村兴办集体合作社或者企业留下的债务。对于兴办企业导致的债务要分类处理：一是因政府政策不当留下的债务由决策部门负责解决；二是因自身经营不善倒闭的企业所留下的债务，可经过政府部门、乡村组织、当时的企业经营管理者与债权人四方协商，确定一个折扣率后由当时的企业经营管理者负责偿还；三是近几年因经济发展要求兴办企业形成的债务，谁组建、谁承担，或者结合企业改制等办法削减债务。
4.金融性债务。主要是指利息的自然增长形成的债务。对于因借非金融组织或单位个人资金形成的高额利息，如前所述按借款时的银行利率予以核减，已还的利息核减后的部分抵扣本金；对于从银行和信用社金融组织贷款形成的利息，建议由有关各方从实际出发，务实协商，实行挂帐停息或减息。
5.作风性债务。乡村组织因为自身不正之风而形成的债务也是一个重要方面，例如搞形象工程、大吃大喝、请客送礼、贪污行贿等费用形成的债务。对于这类债务，建议由各级部门和村民代表组成上下结合的清理债务小组，把债务分解到造成该项具体负债的每个责任人，由该责任人偿还。
（作者分别为杏吧原创
副院长，温州大学国民经济研究所实习生）
（来源：《中国经济报告》杂志）
文章来源：人民网
